善治的实质在于建立在对（公共利益）认同之上的合作。
解析：
“善治”（Good Governance）是指政府或组织在管理公共事务时，通过合法、公正、高效、透明的方式，实现公共利益的最大化。其核心在于：
- 合法性：政府行为必须符合法律和制度；
- 效率：有效、及时地提供公共服务；
- 公平性：确保资源和机会的公平分配；
- 透明度：决策过程公开、可监督；
- 合作性：政府与公民、社会组织、企业等多方共同参与治理。
而“善治的实质在于建立在对（）认同之上的合作”，这里的“认同”指的是对公共利益的共同认同。只有当政府、公民和社会组织都认同公共利益，才能形成有效的合作机制，实现治理目标。
因此，正确答案是：
公共利益